Wechsel des Regelungszweckes der Handwerksordnung - gefahrengeneigte Handwerke

Die Änderung des Regelungszwecks hat weitreichende Konsequenzen für alle zukünftigen - und auch die anhängigen - gerichtlichen Verfahren im Zusammenhang mit dem Meisterzwang.

Der folgende Text berücksichtigt noch nicht die oben genannte Verfassungsgerichtsentscheidung.

Bisher war der Regelungszweck des Meisterzwangs (großen Befähigungsnachweises), daß dieser "einen Beitrag zur Sicherung des Leistungsstands und der Leistungsfähigkeit des Handwerks und des Nachwuchses für die gesamte gewerbliche Wirtschaft leisten" soll. (Siehe z.B. Eckwerte für Reform der Anlage A - 1998 oder BVerfGE 13, 97 vom 17. Juli 1961).

Die Förderung des Handwerkstandes bejahte das Verfassungsgericht 1961 (Quelle: GewArch 1961, Seite 193), weil

das Handwerk innerhalb der Gesellschaft einen wichtigen Platz einnehme und sein Leistungsstand die volkswirtschaftliche Gesamtleistung unmittelbar und erheblich beeinflusse,
die Erhaltung einer möglichst großen Zahl selbständiger Unternehmer unter dem Gesichtspunkt des Schutzes des Mittelstandes folgerichtigen Ergebnis der Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik sei,
der größte Teil des Nachwuchses der gesamten gewerblichen Wirtschaft in den Betrieben des Handwerkes ausgebildet werde und so sich für das Handwerk eine über seinen unmittelbaren Bereich weit hinauswirkende Funktion von großer gesamtwirtschaftlicher Bedeutung ergebe.
das Handwerk im Sozialgefüge als eine besondere Gruppe, als gewachsener Berufsstand hervortrete, dessen Erhaltung Förderungsmaßnahmen rechtfertige.

Mit der Änderung der Handwerksordnung vom 16.12.2003 wurde der Regelungszweck geändert. Dazu heißt es in Bt-DrS. 15/1206 (Gesetzentwurf der Koalitionsfraktionen):

"Angesichts der Entwicklung im Handwerk verstärken sich Zweifel, ob die subjektive Berufszugangsschranke der Meisterprüfung noch ausreichend durch die "Erhaltung des Leistungsstandes und der Leistungsfähigkeit des Handwerks und die Sicherung des Nachwuchses für die gesamte gewerbliche Wirtschaft" abgedeckt ist. Daher soll die Anlage A der HwO auf den Kreis der Handwerke beschränkt werden, bei deren Ausübung Gefahren für die Gesundheit oder das Leben Dritter entstehen können. Damit wird der handwerkliche Befähigungsnachweis verfassungsrechtlich stärker abgesichert."

Auch wenn der Bundesrat weitere Regelungszwecke gefordert hat (Bundesrats-Drucksache 466/03 Seite 24), ist aus dem Gesetzgebungsverfahren nicht ersichtlich, daß andere Regelungszwecke als das Ziel der "Gefahrenabwehr für die Gesundheit oder das Leben Dritter" für den Gesetzgeber entscheidend war. Aus keiner der mit Mehrheit verabschiedeten Bundestagsdrucksachen läßt sich solch eine Intention entnehmen. Insbesondere für die Aufnahme der 12 weiteren Handwerke (nach 29 in BT-DrS. 15/1206) in der Beschlussempfehlung 15/2246 gibt es keinen Hinweis, daß ein anderer Regelungszweck als die Gefahrenabwehr bezweckt werden soll.

Auch die Bundesregierung hat andere Regelungszwecke außer dem Schutz bei Gefahren für Gesundheit und Leben für Dritte abgelehnt (siehe BT-DrS 15/1481).

Das Kriterium der Gefahrgeneigtheit von Tätigkeiten - der neue gesetzgeberische Zweck der Handwerksordnung, Gefahren für Leib und Leben der Bürger abzuwenden - ist grundsätzlich geeignet, Eingriffe in das Recht auf Berufsfreiheit zu rechtfertigen. Es erscheint heute auch als das einzige Kriterium, solche Eingriffe hinsichtlich der Ausübung handwerklicher Tätigkeiten zu rechtfertigen.

Dem Versuch, durch die Novellierung der Handwerksordnung zumindest Teile des alten Meisterzwang-Vorbehaltsbereichs dadurch verfassungsrechtlich neu zu legitimieren, dass nunmehr die "Gefahrenabwehr" zum Gesetzeszweck erhoben wird, wird aber kein Erfolg beschieden sein.

Den Erfordernissen der Gefahrenabwehr ist bereits durch andere, bestehende rechtliche Regelungen ausreichend Rechnung getragen. Ein Meisterzwang zur Gefahrenabwehr ist daher unnötig und somit übermäßig belastend. Auch der wirtschafts- und arbeitsmarktpolitische Sprecher der SPD-Fraktion hat zu recht bereits auf die "zahlreichen Normen, Unfallverhütungs- und Haftungsvorschriften" hingewiesen.
Für kein einziges der künftig 41 Anlage-A-Handwerke ist der Meisterzwang gerechtfertigt, aus keinem denkbaren Grunde.
Im übrigen stellt ein "Meister"-zwang weit überhöhte, sachlich nicht gerechtfertigte Anforderungen. Nach den bestehenden Regelungen - z.B. der Berufsgenossenschaften - ist es völlig ausreichend, hinsichtlich genau bestimmter Tätigkeiten maximal Gesellen-Niveau zu fordern, häufig deutlich weniger.
Weiter führt die Einführung der "Gefahrenabwehr" als Gesetzeszweck, der allgemein den Meisterzwang rechtfertigen soll, zu erheblichen Problemen der Gleichbehandlung (ggfs. Verstoß gegen Art. 3 GG). Bei gleicher Gefährdungslage muss nämlich zumindest vergleichbar gehandelt werden. U.a. :

Was soll künftig die Freistellung der Industrie vom Meisterzwang rechtfertigen ? - Industriebetriebe sind keinem Meisterzwang unterworfen.
Was soll künftig die Freistellung von Hilfsbetrieben und Nebenbetrieben rechtfertigen ? - Hilfs- und Nebenbetriebe sind dem Meisterzwang nicht unterworfen.
Was soll künftig die Freistellung des Reisegewerbes rechtfertigen, die ja auch das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich für zulässig erklärt hat? Oder
das gesamte Reisegewerbe ist dem Meisterzwang nicht unterworfen. Aus den vergangenen mehr als einhundertdreißig Jahren Erfahrung hat sich hierfür keine Notwendigkeit ergeben.
Was soll künftig die Freistellung der Gefälligkeitsarbeiten, Nachbarschaftshilfe und Selbsthilfe (inkl. Familienhilfe; vgl. § 1 Abs.3 Schwarzarbeitsgesetz i.V.m. § 36 II. Wohnungsbaugesetz) rechtfertigen ? Diese Gefälligkeitsarbeiten unterliegen auch künftig nicht dem Meisterzwang.
Oder soll noch "Häusle-Bauen und "Auto-Basteln" verboten werden?

Da trotz gleicher Gefahrenlage in vielen anderen Bereichen keine Regelungen zum Schutz für angebliche "Gefahren für die Gesundheit oder das Leben Dritter" als nötig erachtet wurden, besteht hier eine eindeutige Ungleichbehandlung wesentlich gleicher Sachverhalte - ein eklatanter Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz aus Artikel 3 Grundgesetz

Selbst wenn es Bereiche gäbe, bei denen für die Ausübung von Tätigkeiten für Handwerker (aber nicht im Hilfs- oder Nebenbetrieb oder im Reisegewerbe oder in der Selbst- oder Nachbarschaftshilfe) gerechtfertigt wäre die freie Berufsausübung einzuschränken, so kann sich solch eine Beschränkung keinesfalls auf ein ganzes Handwerk ausdehnen. Genauso wenig kann überall gleichmäßig der Meisterbrief als Ausübungsvoraussetzung verlangt werden. Abhängig von der damit verbundenen Gefahr für Gesundheit und Leben Dritter und der Schwierigkeit der Tätigkeit müssen die Anforderungen gestaffelt werden.

Selbst wenn z.B. für Schreiner im Bereich des Treppenbaus Sicherheitsbedenken eine Einschränkung der Berufsfreiheit gerechtfertigt wären, so kann deswegen nicht gleich der gesamte Möbelbau diesen Beschränkungen unterworfen werden.

Die Fragestellung, welche einzelnen Tätigkeiten dem Meisterzwang unterfallen, müssen in Zukunft unter diesem Gesichtspunkt betrachtet werden.

Bei den Abgrenzungen der wesentlichen Tätigkeiten muß also in Zukunft nicht nur gefragt werden, ob Tätigkeiten einfach sind, ob sie zum Kernbereich eines Handwerks gehören, oder ob sie sich nicht aus einem Handwerk entwickelt haben, sondern auch, ob sie ein so hohes Gefährdungspotential aufweisen, daß der Meisterbrief zu seiner Ausübung verlangt werden muß. Ehrlich betrachtet, dürfte dies bei keiner einzigen Tätigkeit der Fall sein:

Dafür gibt es keine Hinweise aus anderen EU-Staaten, wo derartige Ausübungsbeschränkungen nicht bestehen,
noch aus dem Reisegewerbe, wo ohne Meisterbrief solche Tätigkeiten ohne Beschränkung ausgeübt werden dürfen,
noch aus Hilfs- und unerheblichen handwerklichen Nebenbetriebe, die solche Tätigkeiten Betriebsintern oder in "unerheblichem" Umfang für Kunden ausgeübt werden,
noch gibt es dafür aus dem Bereich der Selbst- und Nachbarschaftshilfe Erkenntnisse,
noch ergibt sich dafür im Industriebereich eine Notwendigkeit.

Insbesondere darf für keinen Bereich der Meisterbrief verlangt werden, in dem durch andere Bestimmungen (z.B. das Medizinprodukte Haftungsgesetz, das Lebensmittelrecht, Überwachungsbestimmungen der Bauaufsicht, Bestimmungen der Berufsgenossenschaften u.a.) die Gefahren für Gesundheit oder Leben von Dritten geschützt werden.

Bei tatsächlichen Gefahren darf nicht mehr an nachgewiesener Ausbildung verlangt werden, als zur Abwendung der Gefahren notwendig ist.

Fazit :

Durch die Änderung des Regelungszwecks des Meisterzwangs wurde die Anzahl der Tätigkeiten, die noch als wesentliche Tätigkeiten (für diesen Regelungszweck) gelten können drastisch eingeschränkt. Dies wurde von den meisten Verbänden und Sachverständigen bei der Anhörung zur Handwerksnovelle 2003 im Bundestag auch so gesehen!

Hierzu einige Zitate:

Zentralverband des Deutschen Baugewerbes (ZDB): Mit dem Abstellen auf die Gefahrgeneigtheit als einziges, die Verfassungsmäßigkeit der obligatorischen Meisterprüfung legitimierendes Element, nimmt die Bundesregierung den bereits festgestellten Paradigmenwechsel vor. Sie versucht, damit eine neue verfassungsrechtliche Basis zu kreieren. Dieser Versuch schlägt fehl.; Die Bundesregierung, die mit dem Gesetzentwurf nach eigenem Bekunden über das Zuordnungskriterium „Gefahrgeneigtheit“ eine verfassungsrechtliche Absicherung bewirken will, muss sich fragen lassen, was betriebswirtschaftliche, kaufmännische, rechtliche sowie berufs- und arbeitspädagogische Kenntnisse mit der Frage zu tun haben, ob von der Ausübung eines Gewerbes Gefahren für Gesundheit, Leib oder Leben Dritter ausgehen.
Deutscher Industrie- und Handeskammertag (DIHK): Die Anknüpfung der Erforderlichkeit des großen Befähigungsnachweises an die Gefahrgeneigtheit der Tätigkeit ist ein Versuch, die darin liegende Berufszugangsbeschränkung auf eine entmystifizierte und nachprüfbare Begründung zu stellen. Er hat einen gewissen Rückhalt in allgemeinen Anschauungen, wie sie auch von den Organisationen des Handwerks in der Vergangenheit gepflegt worden sind. Allerdings ist diese Begründung nicht geeignet, die Berufszugangsbeschränkung zu tragen.; Wie das Bundesverfassungsgericht bereits in seiner Entscheidung aus dem Jahre 1961 festgestellt hat, „kam es dem Gesetzgeber nicht darauf an, Gefahren für die Gesamtheit oder die Einzelnen aus einer unsachgemäßen Berufsausübung abzuwenden, die bei zahlreichen Handwerksbetrieben drohen“ (BVerfG a.a.O., S. 110.). Dafür wäre die Handwerksordnung auch gar nicht tauglich gewesen. Die spezifischen Gefahren der einzelnen Gewerbe sind so unterschiedlich und fließend, dass sie sich kaum durch einen einmal abgelegten großen Befähigungsnachweis wirksam vermeiden lassen.; Die Sachkundeprüfung, wie sie auch in der Prüfung zum Handwerksmeister enthalten ist, kann nur eine Komponente im System des Schutzes vor den Gefahren sein, die von einer gewerblichen Betätigung ausgehen. Wichtiger ist die kontinuierliche Erneuerung des Fachwissens, die Einhaltung von Normen und die regelmäßige Überprüfung des Arbeitsprodukts. Alles das gibt es auch außerhalb des Handwerks. So waren etwa die nichthandwerklichen Behälterbauer vor mehr als 100 Jahren die Geburtshelfer der TÜVs. Schweißer – gleichgültig, ob im Handwerk oder in der Industrie – unterliegen einer fortlaufenden Zertifizierung.; Es ist nicht zu bestreiten, dass eine gründliche Ausbildung etwa für Elektrotechniker sehr sinnvoll ist, denn von der Elektrizität können in der Tat erhebliche Gefahren ausgehen. Allerdings fragt es sich, ob die Gefahrenabwehr dazu zwingt, von dem Inhaber oder sonst Verantwortlichen eines Elektrobetriebes eine Meisterprüfung - einschließlich eines umfangreichen betriebswirtschaftlichen Teils (!) - zu verlangen, wenn er über qualifizierte und kontinuierlich überprüfte Mitarbeiter verfügt.
ASU - Arbeitsgemeinschaft selbständiger Unternehmer e.V.: Die Aufrechterhaltung des Meisterzwangs für sog. „gefahrgeneigte Berufe“ als Zugangsberechtigung zum Markt für Handwerksleistungen führt weiterhin zu den beschriebenen negativen Konsequenzen auf Existenzgründungsklima, Wettbewerb und Preise in den entsprechenden Bereichen. Erschwerend kommt hinzu, dass die Beurteilung, welcher Bereich gefahrgeneigt ist und welcher nicht, sich dem Vorwurf der „Willkür“ ausgesetzt sehen könnte. Eine objektive Beurteilung ist nur schwer möglich.; Bei der Abwägung dieser Negativ-Faktoren gegenüber den vermeintlichen Vorteilen der Protektion des Gefahrenhandwerks ist zu berücksichtigen, inwieweit ein Unterschied in der sicherheitsrelevanten Qualifikation zwischen der Gesellen- und Meisterausbildung existiert. Bereits die Gesellenausbildung beinhaltet alle sicherheitsrelevanten Tatbestände. Wie bereits die Monopolkommission in ihrem Sondergutachten zur Reform der Handwerksordnung (Mai 2001) zu Recht bemerkt, besteht für einen Sonderstatus des Gefahrenhandwerks deshalb keine (besondere) Notwendigkeit. Vollkommener Verbraucherschutz kann auch durch den Zwang, einen Meisterschule zu besuchen und den Meisterbrief zu erwerben, nicht gewährleistet werden kann. Wie in jedem anderen Beruf auch, sind Fehler und Mangelleistungen nicht in jedem Fall auszuschließen und im wesentlichen auf den individuellen Leistungserbringer zurückzuführen.
Prof. Dr. Dr. h.c. mult. Stober, Universität Hamburg, geschäftsführender Direktor am Institut für Recht d. Wirtschaft: Bei der Beantwortung der Frage, ob das Kriterium der „Gefahrgeneigtheit“ alleinige Zugangsvoraussetzung zur Aufnahme einer selbständigen Tätigkeit in der Anlage A sein kann, ist zunächst auf ein grundsätzliches Defizit der geltenden Handwerksordnung, aber auch des hier zu beurteilenden Gesetzesentwurfes hinzuweisen. Im Gegensatz zu den meisten modernen wirtschaftsverwaltungsrechtlichen und gewerberechtlichen Gesetzen fehlt an der Spitze der Handwerksordnung eine Zweckbestimmung. Die Probleme bei der Anwendung und Auslegung der Handwerksordnung resultieren insbesondere daraus, dass nicht klar ist, welche Ziele dieses Gesetzeswerk verfolgt. Selbst die Kommentarliteratur ist insofern nicht hilfreich, da sie in der Regel lediglich die Begrifflichkeiten der einzelnen Bestimmungen erläutert. Nur auf verschlungenen Pfaden und mit Hilfe aufwendiger Argumentationen u. a. der Rechtsprechung wird deutlich, in welchem Sinne das Handwerksrecht zu interpretieren ist. Diese Unsicherheit begleitet auch das hier zu würdigende Reformvorhaben. Denn einerseits scheint der Gesetzesentwurf von den Topois Leistungsstand und Leistungsfähigkeit Abstand zu nehmen, ohne sich näher juristisch mit diesem Gesichtspunkt auseinander zu setzen. Andererseits wird das Gefahrenabwehr- bzw. das Gefahrengeneigtheitskriterium eingeführt, das bislang weder in der Rechtsprechung noch im Handwerksrecht eine besondere Rolle gespielt hat.

Gefahren für "Gesundheit und Leben von Dritten" als Begründung für die Einschränkung des Grundrechts der Berufsfreiheit

Das Bundesverfassungsgericht hat in der "Augenoptiker-Entscheidung vom 17.07.00 (1 BvR 254/99 - NJW 2000, 2736) festgestellt:

"Wird der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit in Gestalt eines Tätigkeitsverbots nur mit mittelbaren Gefahren ... (hier: für die Volksgesundheit) ... begründet, entfernen sich Verbot und Schutzgut so weit von einander, dass bei der Abwägung besondere Sorgfalt geboten ist. Die Gefahren müssen hinlänglich wahrscheinlich und die gewählten Mittel eindeutig erfolgversprechend sein" (Klammer durch BUH).

Es muß bezweifelt werden, daß Gefahren für Gesundheit und Leben Dritter im Handwerk entstehen die ein Verbot der Berufsausübung rechtfertigen.

Durch die Handwerksnovelle 2003/2004 wurde der Regelungszweck des Meisterzwangs auf den Schutz vor Gefahren für Gesundheit und das Leben Dritter geändert. Bei der Meisterprüfungen werden viele Kenntnisse und Fertigkeiten verlangt, die für die Gesundheit und das Leben von Dritten keinerlei Relevanz haben. Damit wird mit durch die Meisterprüfungen ein Übermaß an Kenntnissen und Fertigkeiten verlangt, daß durch nichts gerechtfertigt ist und einen eindeutigen Verstoß gegen das Grundrecht auf freie Berufsausübung (Artikel 12 GG) darstellt.

Zu der Frage des Verhältnis zwischen Eingriffszweck und Eingriffsintensität wird in der Bundesverfassungsgerichtsentscheidung BVerfGE 101, 331 ausgeführt:

Eingriffe in die Freiheit der Berufsausübung sind nur dann mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, die durch ausreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt wird (vgl. BVerfGE 94, 372 [390]). Die aus Gründen des Gemeinwohls unumgänglichen Beschränkungen des Grundrechts stehen unter dem Gebot der Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. Eingriffe in die Berufsfreiheit dürfen deshalb nicht weiter gehen, als es die sie rechtfertigenden Gemeinwohlbelange erfordern (vgl. BVerfGE 54, 301 [313]). Eingriffszweck und Eingriffsintensität müssen in einem angemessenen Verhältnis stehen.

Allenfalls bei einzelnen Tätigkeiten, von denen eine konkrete Gefahre ausgeht, könnte dies geforderte Verhältnismäßigkeit gewahrt bleiben. Keinesfalls aber bei allen Tätigkeiten die nach altem Recht den einzelnen Handwerken zugerechnet wurden.

Auch die Verfechter des Meisterzwangs sehen in der Änderung des Regelungszwecks eine Unterminierung des Meisterzwangs:

"Wenn die Bundesregierung in ihrer Gegenäußerung (BT-DrS 15/1481) zur Stellungnahme des Bundesrates die Einbeziehung des Reisegewerbes unter das Regime der HwO mit der Begründung ablehnt, dass im Reisegewerbe "in der Regel nur handwerklich weniger aufwendige und weniger komplizierte Tätigkeiten und Arbeiten durchgeführt werden, die deshalb mit einem geringeren Gefahrenpotential verbunden sind", wird sie schon durch die hier zitierten verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung widerlegt, die schlechthin jede vollhandwerkliche Tätigkeit im Reisegewerbe zulässt. Durch die zu Unrecht bagatellisierende Sichtweise der Bundesregierung wird nicht nur die Sinnhaftigkeit des Großen Befähigungsnachweises unterminiert. Die fortgesetzte rechtliche Privilegierung des Reisegewerbes im Handwerk bedeutet für die HwO einen systemimmanenten Widerspruch, der zur Gefährdung ihrer verfassungsrechtlichen Bestandsfestigkeit beiträgt."
zitiert aus GewArch 2004/6 Seiten 230 ff.

Siehe auch GewArch 2003/10, Seiten 415 f.

Argumentation der Bundesregierung zur Gefahrengeneigtheit

Auf die Frage, auf welche Faktoren die Bundesregierung sich bei der Bewertung der Gefahrengeneigtheit von Berufen in der Handwerksrolle A stützt, und wie sie die begründet, hat die Bundesregeirung geantwortet ( BT-Drs. 16/7996 (Antwort 11 c)):

Der Gesetzgeber hat für die Festlegung der Zugehörigkeit zur Anlage A der Handwerksordnung die Gefahrgeneigtheit und die Ausbildungsleistung als entscheidende Kriterien angesehen.

Als gefahrgeneigt hat der Gesetzgeber solche Handwerke angesehen, deren fachgerechte Ausübung mit dem Ziel der Vermeidung von Gefahren für Leben oder Gesundheit Dritter in der Regel eine besonders gründliche handwerkliche Ausbildung erfordert. In der Anlage A sind auch Gewerbe verblieben, die einen bedeutsamen Beitrag zur Sicherung des Nachwuchses nicht nur im Handwerk selber, sondern zum Teil auch darüber hinausgehend für die gesamte gewerbliche Wirtschaft leisten. Die Kriterien der Gefahrgeneigtheit und der Ausbildungsleistung treffen bei vielen Gewerben kumulativ zu.

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